زمان : 10 مهر 1396 - 23:50
شناسه : 141463
بازدید : 6768
آیا بخشنامه بودجه سال آینده نرخ دلار را واقعی می‌کند؟ آیا بخشنامه بودجه سال آینده نرخ دلار را واقعی می‌کند؟
بخشنامه بودجه ۱۳۹۷، مسیر رفتاری دولت را ترسیم کرد. این بخشنامه در بسیاری از زوایا با بخشنامه سال ۱۳۹۶ مشابهت دارد و فقط در برخی نسبت‌ها بازنگری صورت گرفته است. برای مثال، ضریب افزایش حقوق کارمندان ۵ درصد افزایش یافته است، در حالی که این رقم برای سال‌جاری ۱۰ درصد بود. علاوه‌بر این خبرها از انقباض درآمدی در بخش غیر‌نفتی و نفتی حکایت دارد. گفته می‌شود، با توجه به تحولات جهانی، پیش‌بینی شده قیمت نفت پایین‌تر از سال‌جاری باشد. همچنین با توجه به محدودیت نظام سهمیه‌بندی اوپک، افزایش صادرات نیز در مقایسه با سال‌جاری جهشی نخواهد بود. در بخش غیرنفتی، با توجه به عملکرد درآمدهای مالیاتی، رقم افزایش یافته کمتر از پیش‌بینی برنامه ششم توسعه است. به‌نظر می‌رسد با توجه به تنگناهای درآمدی در بخش نفتی و غیرنفتی، کلیدی‌ترین متغیر در بودجه ۱۳۹۷ نرخ دلار باشد. تغییر سالانه ۵/ ۳ درصد نرخ ارز یکی از فروض برنامه ششم است. اما شرایط کنونی، دو دیدگاه را درخصوص این متغیر شکل داده است؛ دیدگاه اول معتقد به واقعی‌سازی نرخ ارز متناسب با شرایط بازار بوده، اما دیدگاه دوم بر تعدیل با شیب ملایم تاکید دارد. گرچه درخصوص نسبت واقعی‌سازی، مذاکرات ادامه دارد، اما به‌نظر می‌رسد تعدیل نرخ ارز در بودجه سال ۱۳۹۷، بیش از رقم ۵/ ۳ درصد مقرر در برنامه ششم صورت می‌گیرد.
 

با بررسی بخشنامه سال 1397، می‌توان پیش‌بینی‌های دولت از اعداد کلیدی اقتصاد را رمزگشایی کرد. نکته نخست این است که با توجه به محدود بودن نوسانات بهای نفت و کاهش رشد صادرات نفتی، متغیر کلیدی در رشد درآمدهای نفتی، نرخ ارز خواهد بود. بر این اساس، به نظر می‌رسد رشد نرخ ارز در بودجه سال 1397 نسبت به سال‌های قبل، بیشتر خواهد بود، تا شکاف میان نرخ ارز بودجه و قیمت تعادلی آن کاهش یابد. مطابق بررسی‌ها، میزان رشد افزایش ضریب حقوق کارکنان 5 درصد خواهد بود که نشان می‌دهد در سال آینده نیز دولت هدف‌گذاری کاهش نرخ تورم به سطوح پایین‌تر را در دستور کار قرار داده است. دولت بخشنامه بودجه سال 1397 کل کشور را به همراه جهت‌گیری‌های کلان به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کرد. سازمان برنامه و بودجه این بخشنامه را با 6 پیوست روی پایگاه اطلاع‌رسانی خود قرار داده است. بر اساس این بخشنامه کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلفند در چارچوب خط مشی‌ها و سیاست‌های مندرج در این بخشنامه و ضوابط مالی، دستورالعمل‌های بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و تنظیم بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی، استانی و شرکت‌های دولتی، برنامه سالانه و بودجه پیشنهادی خود را مطابق زمان‌بندی به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه کنند. رویکرد اصلی بودجه سال 1397، «رشد اقتصادی فراگیر، اشتغال‌زا و ضد فقر» معرفی شده است.

 

زمان تقدیم لایحه به مجلس

سازمان برنامه و بودجه زمان‌بندی تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1397 را به تصویر کشیده است. بر اساس این برنامه دستگاه‌های اجرایی باید تا تاریخ 15 مهرماه برنامه سالانه پیشنهادی خود را به سازمان برنامه و بودجه ارائه کنند. همچنین تاریخ ارائه بودجه پیشنهادی بر اساس هزینه‌یابی فعالیت دستگاه‌های اجرایی در تاریخ 4 آبان سال جاری خواهد بود. نکته قابل توجه این موضوع است که دولت بر اساس بند «پ» ماده 7 برنامه ششم توسعه موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات 20 درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند. با توجه به این بند باید 40 درصد از دستگاه‌های اجرایی، عملکرد خود را به شکل کمی و قیمت تمام‌شده به سازمان برنامه و بودجه ارائه کنند. سازمان برنامه و بودجه در پیوست شماره (6) نام دستگاه‌های اجرایی مشمول این بند را منتشر کرده است. در این جدول، نام نهادهایی نظیر وزارت نیرو، پژوهشگاه نیرو، سازمان انرژی اتمی، سازمان هواشناسی، ثبت احوال، نیروی انتظامی، وزارت دفاع، گمرک، وزارت جهاد، وزارت علوم، صدا و سیما و برخی دانشگاه‌های دولتی مشاهده می‌شود. بنابراین با توجه به تاریخ اعلام‌شده، 40 درصد دستگاه‌های اجرایی باید هزینه‌های خود را به شکل کمی در فاصله زمانی کوتاه به سازمان برنامه و بودجه اعلام کنند، تا منابع لازم بر اساس عملکرد دستگاه‌ها تخصیص یابد. اما به‌نظر نمی‌رسد کم کردن هزینه‌های این دستگاه‌ها در این زمان محدود، با دشواری‌هایی روبه‌رو شود.  

 بر اساس این زمان‌بندی مقرر شده تا تاریخ 22 آبان سال جاری «گزارش مبانی بودجه کل کشور» تکمیل شود و پس از آن این گزارش برای بررسی به شورای اقتصاد و هیات وزیران فرستاده شود. قرار است کلیات لایحه بودجه در تاریخ 6 آذر ماه در هیات‌وزیران بررسی و تصویب شود.در نهایت در بخش برنامه زمان‌بندی تهیه و تنظیم لایحه بودجه مقرر شد که بودجه در تاریخ 12 آذر سال 1396 (2 ماه و 2 روز دیگر) به مجلس تقدیم شود. همچنین لایحه بودجه سال 1396 در تاریخ 14 آذر سال 1395 از سوی رئیس‌جمهوری به مجلس تقدیم شد، بنابراین در صورتی که مطابق با زمان‌بندی امسال لایحه بودجه به مجلس ارائه شود، نسبت به سال قبل، یک روز و یک هفته جلوتر خواهد بود.

 

عبور از سقف‌گذاری در تخصیص اعتبار

در پیوست 2، این بخشنامه ضوابط مالی ناظر بر تنظیم بودجه سال 1397 منتشر شده است. این ضوابط در حقیقت چارچوب اقتصاد کلان را تشکیل می‌دهد. تا سال 1395، میزان امور بودجه به 4 و فصول بودجه به 22 فصل می‌رسید که پس از آن میزان امور به 10 و فصول بودجه به 49 فصل افزایش یافته است. در بودجه تقسیمات اساسی عملیات دولت از کل به جزء شامل «امور»، «فصل»، «برنامه»، «طرح» یا «فعالیت» است. امور مجموع چند فصل از وظایف عمومی دولت است و فصول نیز تقسیم‌بندی اصلی از فعالیت‌های سازمان‌یافته دولت است که خدمات مشخصی را به جامعه عرضه می‌کند. نکته قابل توجه این موضوع است که سقف‌گذاری برای فصول در بودجه 1397 حذف شده است، این در حالی است که در بودجه 1396، این سقف‌گذاری صورت می‌گرفته است. این موضوع باعث می‌شود که قدرت چانه‌زنی نهادها برای دریافت اعتبار بیشتر از طریق بودجه افزایش یابد. در نتیجه فشار برای رشد هزینه‌ها رشد کند و در شرایطی که پیش‌بینی از درآمدها محقق نشود، شکاف کسری بودجه بیشتر خواهد بود.

سقف اعتبارات هزینه‌ای بودجه عمومی دولت در سال‌های اجرای قانون برنامه در یک جدول در ماده 7 برنامه ششم توسعه مشخص شده است. در این جدول میزان هدف‌گذاری درآمدهای مالیاتی، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که بخش عمده‌ای از آن منابع حاصل از صادرات نفت است، مصارف و اعتبارات عمرانی مشخص شده است. به‌عنوان مثال مقرر شده که در سال 1396، میزان درآمدهای مالیاتی به حدود 160 هزار میلیارد تومان برسد. رشد متوسط درآمدهای مالیاتی معادل 25 درصد در نظر گرفته شده است که به نظر می‌رسد با توجه به کاهش تحقق درآمدهای مالیاتی در سال جاری، کمی خوش‌بینانه به نظر می‌رسد. بنابر این حصول درآمدهای غیرنفتی دولت با چالش روبه‌رو خواهد شد. از سوی دیگر میزان درآمدهای حاصل از صادرات نفت، در سال 1397، حدود 107 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که رشد متوسط این جزء نیز در برنامه بودجه معادل 2/ 12 درصد بوده است. از سوی دیگر، میزان هزینه‌های جاری در سال 1397 معادل 290 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

 

رشد 5 درصدی ضریب حقوق کارمندان

در بخش بودجه هزینه‌ای ضوابط مالی ناظر بر تهیه و تنظیم بودجه سال 1397، افزایش رشد ضریب حقوق را 5 درصد اعلام کرده‌اند. این در حالی است که در سال 1396 این رقم معادل 10 درصد پیش‌بینی شده بود. این افزایش 5 درصدی از محل صرفه جویی و اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به‌عنوان سایر پرداخت‌ها پیش‌بینی می‌شود. البته در این بخشنامه اشاره شد که مبلغ قطعی ضریب به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. البته این رقم به ضریب حقوقی اضافه خواهد شد که بر اساس امتیازات به‌دست آمده برای هر فرد حقوق بگیر متفاوت است. این ضریب حقوقی با توجه به نرخ تورم توسط دولت اعلام می‌شود. این ضریب در امتیازات کارکنان ضرب شده و مبلغ دریافتی برای هر فرد محاسبه می‌شود. در این بخشنامه مبلغ پاداش پایان سال (عیدی) در بودجه سال 1397 معادل 932 هزار تومان پیش‌بینی شده است، این در حالی است که رقم عیدی در بودجه سال 1396 معادل 847 هزار تومان بوده است، بنابراین در صورت تصویب این میزان عیدی در هیات وزیران؛ رشد عیدی کارکنان معادل 10 درصد خواهد بود. دیگر تغییر مهم در این بخش، در سال 1396، اعتبارات ماموریت‌های خارجی را حداکثر معادل پیش‌بینی عملکرد اعتبار سال 1395، پیش‌بینی کردند، این در حالی است که در سال 1397، اعتبارات ماموریت داخلی نیز به این موضوع اضافه شده است.

 

هدف‌گذاری برای ارز بودجه در سال 1397

علاوه بر شکل کلی بودجه و ضوابط مالی و چارچوب‌های موجود در آن، می‌توان پیش‌بینی‌هایی از قیمت نفت بودجه ارائه کرد. بر اساس پیش‌بینی‌ها متوسط رشد درآمدهای نفتی، در برنامه ششم توسعه در هر سال 12 درصد در نظر گرفته شده است. این افزایش درآمدها، به سه عامل بهای نفت در بازار جهانی، صادرات نفت و قیمت ارز وابسته است. گزارش‌ها حاکی از آن است که قیمت معیار نفت در بودجه سال 1397 بر اساس عملکرد سال جاری بوده است، آمارها نشان می‌دهد که میانگین بهای نفت در بودجه کمتر از 50 دلار بوده است.این در حالی است که معیار محاسبه‌های قیمت نفت، در برنامه ششم توسعه بالای 55 دلار در نظر گرفته شده است. علاوه بر این به نظر می‌رسد که میزان صادرات نفتی ایران با توجه به میزان اضافه عرضه اوپک و توافقات صورت گرفته محدود شود. این موضوع باعث خواهد شد که ایران نیز ملاحظاتی درخصوص صادرات نفت خود در سال‌های آینده داشته باشد. با توجه به محدود بودن تغییرات در بهای جهانی قیمت نفت و صادرات نفتی و همچنین محدود بودن رشد درآمدهای غیرنفتی،  تنها عاملی که می‌تواند پیش‌بینی درآمدها را محقق کند، تغییر نرخ ارز در بودجه است. مطابق گزارش ها، مقرر شده است که نرخ ارز در هر سال نسبت به سال قبل 5/ 3 درصد رشد کند. با توجه به نرخ 3 هزار و 300 تومانی برای ارز بودجه سال 1396، نرخ ارز در بودجه سال 1397 معادل 3 هزار و 415 تومان خواهد بود. اما گزارش‌ها حاکی از این است که نرخ پیشنهادی در بودجه سال 1397 بیشتر از این مقدار خواهد بود. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود این رقم حدود 3 هزار و 500 تومان تعیین شود. افزایش نرخ ارز در بودجه، یک حرکت رو به جلو برای واقعی کردن نرخ ارز در بازار ارز خواهد بود. در سال‌های گذشته، حرکت صعودی نرخ ارز در بازار آزاد و افزایش تدریجی نرخ ارز در بودجه باعث شده) که شکاف نرخ ارز و بهای تعادلی آن افزایش یابد. این شکاف در شرایط کنونی به حدود 600 تومان افزایش یافته است. این در حالی است که مجموعه دولت و بانک مرکزی قصد دارد که در فاصله زمانی کوتاه، مقدمات یکسان‌سازی ارزی را فراهم کند. کاهش شکاف نرخ ارز بودجه با نرخ تعادلی بازار می‌تواند یک گام رو به جلو برای یکسان‌سازی ارزی محسوب شود.

دولت در این بخشنامه به صراحت جهت‌گیری خاصی درخصوص رقم نرخ تورم در سال 1397 مشخص نکرده است. اما با توجه به افزایش 5 درصدی برای رشد ضریب حقوق کارکنان، می‌توان پیش‌بینی کرد که هدف‌گذاری دولت، کاهش نرخ تورم به این محدوده است. این پیش‌بینی با توجه به افزایش نرخ 10 درصدی ضریب حقوق در سال 1396، محتمل به نظر می‌رسد، به همین دلیل مطابق پیش‌بینی‌ها نرخ تورم تا پایان سال جاری نیز در محدوده 10 تا 11 درصد باقی خواهد ماند. البته کاهش نرخ تورم به سطح 5 درصد در یک سال، بسیار دشوار است، اما به نظر می‌رسد که تاکید دولت تداوم تورم تک رقمی در سطح تک رقمی برای سال 1397 باشد.

 

جهت‌گیری‌های اقتصاد کلان

دولت در این بخشنامه رسالت بودجه دولت را در سال ١٣٩٧ حفظ ثبات اقتصادی کشور، کاهش فقر، کمک به ادامه روند رو به رشد تولید ملی، ایجاد اشتغال پایدار با استفاده گسترده از ظرفیت‌های بخش خصوصی و تعاونی، فعال کردن ظرفیت‌های بلا استفاده اقتصاد کشور، تمرکز در حوزه‌های پیشران رشد اقتصادی شامل (بخش حمل و نقل و ترانزیت کالا و انرژی، بخش معادن و صنایع معدنی، پتروشیمی و صنایع وابسته به نفت، مسکن به ویژه در بافت‌های ناکارآمد شهری (حاشیه شهرها و بافت‌های فرسوده)، بخش گردشگری و صنایع و خدمات دانش بنیان)، استفاده از فضای مثبت شرایط پسابرجام و به‌کارگیری دیپلماسی اقتصادی در فضای بین‌المللی کشور عنوان کرده است.

توسعه بیشتر مشارکت بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد از طریق کاهش هزینه تامین سرمایه، اجرای صحیح قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، رقابت پذیر کردن اقتصاد و کاهش مداخله دولت در اقتصاد، محدود کردن حضور بنگاه‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی تنها در حوزه‌ها و فعالیت‌هایی که بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به ورود ندارند، استفاده مناسب از منابع صندوق توسعه ملی در جهت تشویق سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی و تعاونی، حمایت از تولید داخلی به‌ویژه از طریق مبارزه سازمان یافته با قاچاق کالا و ارز از اولویت دولت است.

کمک به ایجاد اشتغال و اهتمام به کاهش عدم تعادل بازار کار از اهداف محوری بودجه در سال ١٣٩٧ خواهد بود که از طریق حمایت از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و تعاونی در مناطق دارای نرخ بیکاری بالا به ویژه مناطق محروم و مرزی، حمایت از ارتقای سطح مهارت‌های کاربردی جوانان به ویژه فارغ‌التحصیلان آموزش عالی، هدفمند کردن اعتبارات کلیه دستگاه‌های اجرایی به ویژه دستگاه‌های متولی اشتغال و آموزش با توجه به میزان اشتغال‌پذیری فارغ‌التحصیلان و کیفیت آموزش، اصلاح روش پرداخت یارانه نقدی و هدایت منابع برای حمایت از اشتغال، تولید و کاهش شدت انرژی پیگیری خواهد شد. همچنین با هدف بهبود نظام تامین اجتماعی و افزایش سطح کمی و کیفی خدمات حمایتی دولت، باز تعریف ماموریت نهادهای حمایتی، تعیین حوزه فعالیت و حوزه جغرافیایی تحت پوشش و تجمیع اطلاعات اقشار نیازمند و آسیب پذیر در دستور کار دولت خواهد بود. اقدامات مذکور در کنار ادامه افزایش پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی و برنامه‌های دولت برای توانمند‌سازی روستاییان، اصلاح ساختار سهام عدالت و کاهش عدم تعادل‌های منطقه‌ای بیانگر عزم دولت برای ارتقای سطح رفاه خانوارهای با درآمد پایین و کاهش فقر در بودجه سال ١٣٩٧ است.

06-02

کلیه دستگاه‌های اجرایی

بدین‌وسیله بخشنامه بودجه سال ١٣٩٧ به شرح پیوست ابلاغ می‌شود. کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند در چارچوب خط‌‌ مشی‌ها و سیاست‌های مندرج در این بخشنامه و ضوابط مالی، دستورالعمل‌های بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و تنظیم بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی، استانی و شرکت‌های دولتی، برنامه سالانه و بودجه پیشنهادی خود را مطابق زمان‌بندی، به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند.

رویکرد اصلی بودجه سال ١٣٩٧، "رشد اقتصادی فراگیر، اشتغال‌زا و ضد فقر" با رویکرد پنجگانه اقتصاد مقاومتی است. بر این اساس ضروری استب بودجه سال آینده دستگاه‌های دولتی در جهت تسریع در اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، استفاده گسترده از ظرفیت‌های بخش خصوصی و تعاونی، فعال نمودن ظرفیت‌های بلا استفاده اقتصاد کشور، تمرکز در حوزه‌های پیشران رشد اقتصادی، استفاده از ظرفیت‌های بین‌المللی در فضای تعامل سازنده با اقتصاد جهانی، کمک به اشتغال جوانان و زنان با تأکید بر فارغ‌التحصیلان آموزش عالی، انضباط مالی و صرفه‌جویی در هزینه‌ها، بهره‌برداری اهرمی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و جلب بیشتر مشارکت بخش خصوصی برای اجرای آنها، ساماندهی بدهی‌های دولت و کمک به خانوارهای با درآمد پایین به منظور کاهش فقر باشد.

سازمان برنامه و بودجه موظف است در صورت عدم دریافت بودجه هر یک از دستگاه‌های اجرایی، رأساً نسبت به تنظیم بودجه سال ١٣٩٧ آن دستگاه اقدام نماید. بدیهی است مسئولیت ارائه بودجه پیشنهادی در قالب دستورالعمل‌های بودجه از سوی دستگاه‌های اجرایی، بر عهده بالاترین مقام دستگاه خواهد بود.

حسن روحانی- رییس‌جمهور

بخشنامه بودجه سال ١٣٩٧

مقدمه

دولت یازدهم در کنار موفقیت در حوزه‌های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی‌، گام‌های مهمی را نیز برای احیا و بازسازی اقتصاد برداشت. شکاف بزرگ میان رکود تورمی بی سابقه شکل گرفته در سال‌های ١٣٩١ و ١٣٩٢ و اشتغال‌زایی ناچیز در مقطع شروع به کار دولت و رشد اقتصادی دو رقمی، تورم تک رقمی و اشتغال‌زایی بالا در پایان سال ١٣٩۵، بیانگر اثربخشی مجموعه سیاست‌ها و اقداماتی است که دولت یازدهم در طول دوره فعالیت خود به اجرا درآورده است. حصول به این دستاوردها زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که به کاهش شدید قیمت نفت و قرار گرفتن در سطح کمتر از نصف در فاصله سال‌های ١٣٩٣ و ١٣٩۴ توجه کنیم.

مطابق آخرین آمار و اطلاعات موجود، روند رو به بهبود رشد اقتصادی به ویژه در بخش غیرنفتی در سال جاری نیز ادامه داشته به گونه‌ای که رشد اقتصادی فصل اول بدون نفت ٧ درصد و رشد اقتصادی کل ۶.۵ درصد محقق شده است. این نکته نیز حائز اهمیت است که روند منفی تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی با رسیدن به عدد ۶.٢ درصد، از فصل چهارم سال ١٣٩۵ مثبت شده و در تداوم آن، در فصل اول سال جاری به رشد ٧.١ درصدی رسیده است.

در بازار کار، مجموعه اقدامات دولت باعث شد تا خالص اشتغال جدید در سال ١٣٩۵ به ۶١۶ هزار نفر و در بهار ١٣٩۶ به ٧۰٣ هزار نفر برسد. مستند به گزارش مرکز آمار ایران از نتایج رح نیروی کار برای تابستان سال ١٣٩۶، با وجود افزایش نرخ مشارکت نسبت به بهار سال ١٣٩۶ و تابستان سال ١٣٩۵، نرخ بیکاری به ١١.۵ درصد کاهش یافته است. این نرخ نسبت به بهار سال ١٣٩۶ در حد ١.١ واحد درصد و نسبت به تابستان سال ١٣٩۶ به میزان ١.٢ واحد درصد کاهش را نشان می‌دهد.

موفقیت‌های دولت در کاهش نرخ تورم نیز در سال ١٣٩۵ ادامه داشته و عملکرد شاخص تورم نشان می‌دهد که نرخ تورم سالانه، از سال ١٣٩٢ روند نزولی را طی کرده و از خرداد ماه ١٣٩۵، وارد دامنه تک رقمی شده به طوری که متوسط نرخ تورم سالانه منتهی به اسفند ١٣٩۵ به عدد ۶.٨ درصد کاهش یافت. تورم در پنج ماهه اول سال جاری نیز همچنان تک رقمی مانده و نرخ تورم سالانه منتهی به شهریور ماه به عدد ٧.٨ درصد رسید.

مرور وضعیت متغیرهای مهم بودجه‌ای در سنوات گذشته نشان می‌دهد که درآمد نفتی بالا در نیمه دوم دهه هشتاد و اوایل دهه نود از یک سو منجر به افزایش منابع عمومی دولت و به تناسب هزینه‌ها و افزایش سطح انتظارات و توقعات مردم از دولت شده و از سوی دیگر انگیزه دولت را برای افزایش درآمدهای پایدار بودجه‌ای کاهش داده است. بروز تحریم‌ها و به دنبال آن کاهش قیمت نفت به نصف در سال‌های اخیر، منجر به کاهش منابع نفتی قابل دستس دولت گردید و از ۵١.٨ میلیارد دلار در سال ١٣٩۰ به ٣۰.٢ میلیارد دلار در سال ١٣٩٢ و در ادامه به ٢٣.۵ میلیارد دلار در سال ١٣٩۵ کاهش یافت. این رخداد زمینه کاهش سهم درآمدهای نفتی و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع عمومی را فراهم نمود، به طوری که در دولت یازدهم طی سالهای ١٣٩۵-١٣٩٢ سهم درآمدهای نفتی از کل منابع عمومی از ۴١ درصد به ٢۶ درصد کاهش و سهم درآمدهای مالیاتی از ٣٣ درصد به ٣۶ درصد افزایش یافته است. از این رو نسبت مالیات به GDP طی سالهای ١٣٩۵-١٣٩٢ از ۵.۴ هزار میلیارد تومان، حدود ٧٣ درصد و اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) از حدود ٢٢ هزار میلیارد تومان به حدود ۴٢ هزار میلیارد تومان یعنی بیش از ٩۰ درصد رشد یافت. در دولت یازدهم متوسط حقوق کارمندان حدود ٢ برابر و مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی از سال ١٣٩٢ تا کنون بیش از ٣.۴ برابر افزایش یافته است. با این وجود در جهت دستیابی به رشد اقتصادی مطلوب و اشتغال مورد نیاز انجام اصلاحات در بودجه سال ١٣٩٧ اجتناب ناپذیر خواهد بود.

دولت در سال آتی با توجه به شرایط اقتصاد کشور و محیط پیرامونی آن و برای پاسخگویی به سیل ورود متقاضیان کار به خصوص از سوی فارغ التحصیلان دانشگاهی، هدف "رشد اقتصادی فراگیر، اشتغال زا و ضد فقر" با رویکرد پنجگانه اقتصاد مقاومتی همراه با نرخ تورم تک رقمی و پایدار را محور فعالیت های خود قرار خواهد داد تا در بستر سیاست های اقتصاد مقاومتی، سیاست هیا کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، برنامه دولت دوازدهم بتواند زمینه اجرایی شدن برنامه ششم توسعه و تحقق اهداف کمی آن را در سال ١٣٩٧ مبنی بر افزایش رشد اقتصادی، رشد سرمایه گذاری و رشد بهره وری کل عوامل تولید و کاهش نرخ بیکاری را محقق نماید.

نظر به تعهد دولت و ضرورت تسریع در اجرای سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و مقاوم سازی اقتصاد در مقابل مخاطرات، اولویت کلیه فعالیت ها و اقدامات اقتصادی دولت باید در جهت تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی باشد. لذا کلیه دستگاه های اجرایی موظفند از تمامی امکانات، ظرفیت ها و منابع مالی در چارچوب وظایف، اختیارات و اعتبارت خود به گونه ای استفاده نمایند که مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی (اعم از برنامه ها، طرح ها و پروژه ها، بسته ها و سایر مصوبات) در اولویت تأمین اعتبار از محل بودجه کل کشور قرار گیرند.

بر این اساس، خط مشی ها و سیاست های بودجه سال ١٣٩٧ به شرح زیر اعلام می گردد.

الف) اهم خط‌مشی‌ها و سیاست‌های تنظیم لایحه بودجه سال ١٣٩٧ کل کشور

١- جهت‌گیری‌های اقتصاد کلان

رسالت بودجه دولت در سال ١٣٩٧ حفظ ثبات اقتصادی کشور، کاهش فقر، کمک به ادامه روند رو به رشد تولید ملی، ایجاد اشتغال پایدار با استفاده گسترده از ظرفیت های بخش خصوصی و تعاونی، عال نمودن ظرفیت های بلا استفاده اقتصاد کشور، تمرکز در حوزه های پیشران رشد اقتصادی شامل (بخش حمل و نقل و ترانزیت کالا و انرژی، بخش معادن و صنایع معدنی، پتروشیمی و صنایع وابسته به نفت، مسکن به ویژه در بافت های ناکارآمد شهری (حاشیه شهرها و بافت های فرسوده)، بخش گردشگری و صنایع و خدمات دانش بنیان)، استفاده از فضای مثبت شرایط پسابرجام و بکارگیری دیپلماسی اقتصادی در فضای بین المللی کشور می باشد.

توسعه بیشتر مشارکت بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد از طریق کاهش هزینه تأمین سرمایه، اجرای صحیح قانون نحوه اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، رقابت پذیر کردن اقتصاد و کاهش مداخله دولت در اقتصاد، محدود کردن حضور بنگاه های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی تنها در حوزه ها و فعالیت هایی که بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به ورد ندارند، استفاده مناسب از منابع صندوق توسعه ملی در جهت تشویق سرمایه گذاری های بخش خصوصی و تعاونی، حمایت از تولید داخلی بویژه از طریق مبارزه سازمان یافته با قاچاق کالا و ارز از اولویت دولت می باشد.

کمک به ایجاد اشتغال و اهتمام به کاهش عدم تعادل بازار کار از اهداف محوری بودجه در سال ١٣٩٧ خواهد بود که از طریق حمایت از سرمایه گذاری بخش خصوصی و تعاونی در مناطق دارای نرخ بیکاری بالا به ویژه مناطق محروم و مرزی، حمایت از ارتقای سطح مهارت های کاربردی جوانان به ویژه فارغ التحصیلان آموزش عالی، هدفمند نمودن اعتبارات کلیه دستگاه های اجرایی به ویژه دستگاه های متولی اشتغال و آموزش با توجه به میزان اشغال پذیری فارغ التحصیلان و کیفیت آموزش، اصلاح روش پرداخت یارانه نقدی و هدایت منابع برای حمایت از اشتغال، تولید و کاهش شدت انرژی پیگیری خواهد شد. همچنین با هدف بهبود نظام تأمین اجتماعی و افزایش سطح کمی و کیفی خدمات حمایتی دولت، باز تعریف مأموریت نهادهای حمایتی، تعیین حوزه فعالیت و حوزه جغرافیایی تحت پوشش و تجیع اطلاعات اقشار نیازمند و آسیب پذیر در دستور کار دولت خواهد بود. اقدامات مذکور در کنار ادامه افزایش پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی و برنامه های دولت برای توانمند سازی روستاییان، اصلاح ساختار سهام عدالت و کاهش عدم تعادل های منطقه ای بیانگر عزم دولت برای ارتقای سطح رفاه خانوارهای با درآمد پایین و کاهش فقر در بودجه سال ١٣٩٧ می باشد.

اتخاذ سیاست های مناسب پولی متناسب با رشد فراگیر اشتغالزا توأم با نرخ هیا تورم پایین و ساماندهی نظام بانکی و افزایش سرمایه بانک ها با هدف کاهش هزینه های تأمین مالی و بهبود دسترسی بنگاه های خرد و کوچک و متوسط به تسهیلات مالی از اهداف دیگر دولت در بودجه سال ١٣٩٧ می باشد. 

استفاده از فرصت ها و ظرفیت های پسا تحریم و بکارگیری دیپلماسی اقتصادی در روابط منطقه ای و بین المللی از طریق تمرکز بیشتر سفارتخانه ها و نمایندگی کشور بر روابط اقتصادی، سهیم شدن در زنجیره تولید بین المللی با مشارکت با شرکت های معتبر بین المللی، توجه به ایجاد قراردادهای دو یا چندجانبه، تسهیل در تجارت و استفاده از منابع مالی خارجی به ویژه جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی برای جذب فنآوری، گسترش صادرات غیرنفتی از دیگر رویکردهای دولت در سال آینده می باشد.

دولت در سال آتی اهتمام ویژه ای به انضباط مالی دارد و در این راستا بودجه را بدون وابستگی مستقیم و غیرمستقیم به منافع بانک مرکزی از طریق انضباط بیشتر در اعتبارات هزینه ای، بهره برداری اهرمی از اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای و جلب بیشتر مشارکت بخش خصوصی برای اجرای طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، ساماندهی بدهی های به سیستم بانک و بخش غیردولتی و مولدسازی دارایی ها، تنظیم می نماید. همچنین، به منظور تخفیف کسری بودجه صندوق های بازنشستگی، اصلاح نرخ ها و قواعد آنها به همراه ادغام برخی از نهادهای کنونی بازنشستگی مورد توجه قرار می گیرد.

٢- ایجاد درآمد پایدار

تأمین درآمد پایدار و کافی یک الزام گزیرناپذیر برای استمرار خدمات رسانی دولت در عرصه های مختلف است که باید از طریق افزایش کوشش و گسترش پایه مالیاتی، تکمیل نظام جامع اطلاعات مالیاتی، مولدسازی دارایی های کشور با تأکید بر فروش اموال و املاک مازاد دستگاه ها و شرکت ها و بانک های دولتی، ساماندهی درآمدهای اختصاصی، درآمد هزینه و استفاده حداکثری از ظرفیت های قانونی برای پیشنهاد منابع جدید به اجرا درآید. استفاده از اوراق مالی در بودجه سال آینده با توجه به قاعده پایداری بدهی ها (کاهش بار منفی انتشار اوراق مالی) و فرصت های بازار سرمایه صورت خواهد گرفت.

٣- اهتمام به انضباط مالی در بودجه و اصلاح نظام اداری در جهت افزایش کارآیی و منطقی نمودن اندازه دولت

دستگاه های اجرایی موظفند به منظور افزایش بهره وری و صرفه جویی در هزینه های عمومی، با استقرار بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، جهت دهی اعتبارات هزینه ای به وظایف اصلی، تبدیل نقش تولید و ارائه خدمات عمومی به خرید خدمات عمومی، کارآیی اعتبارات هزینه ای را افزایش دهند. به منظور شفافیت بیشتر بودجه دستگاه های اجرایی، حذف ردیف های غیرضرور، تجمیع ردیف های بودجه ای متعدد مربوط به یک دستگاه اجرایی و ساماندهی ردیف های متفرقه در اولویت می باشد. همچنین تمامی دستگاه های اجرایی ضمن امتناع از ایجاد واحدهای سازمانی و عملیاتی، موظف به واگذاری وظایف تصدی گری، اصلاح ساختار سازمانی موجود، شناسایی، حذف و ادغام فعالیت های موازی و غیرضرور در راستای موضوع بند ١۶ سیاست های اقتصاد مقاومتی و بکارگیری نظام های فناوری اطلاعات و ارائه خدمات در بستر الکترونیک برای بهینه و چابک سازی دولت می باشند.

۴- ساماندهی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای

در جهت افزایش بازدهی سرمایه گذاری های دولت و استفاده بیشتر از مشارکت بخش غیردولتی، لازم است با اولویت بندی طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، ضمن پالایش و بازبینی مجدد طرح های نیمه تمام از اعتبارات محدود تملک دارایی های سرمایه ای کشور بهره برداری اهرمی شده و در جهت جلب مشارکت بخش خصوصی تلاش مضاعف نمود. در این راستا در سال آتی پیشنهاد طر های تملک دارایی های سرمایه ای جدید ممنوع می باشد و تأمین اعتبار طرح های نیمه تمام با پیشرفت فیزیکی بالا (قابل بهره برداری در سال ١٣٩٧) و بر اساس میزان نقش آنها در تحقق رشد و توسعه پایدار اقتصادی دارای در اولویت است.

دستگاه های اجرایی موظفند طرح های نیمه تمام دارای توجیه اقتصادی و توان تولید محصولات رقابتی را به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کنند و برای آن دسته از طرح های نیمه تمام که امکان جذب سرمایه گذاری بخش خصوصی را دارند در چارچوب قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی اقدام نمایند. همچنین، استفاده تلفیقی از منابع دولت، صندوق توسعه ملی، منابع بانکی و بخش خصوصی از راهکارهای عمده دولت در سال ١٣٩٧ بوده که به همراه استفاده از سرمایه گذاری مستقیم خارجی و روش های تأمین مالی خارجی برای اجرای طرح های تملک دارایی سرمایه ای باید مورد توجه قرار گیرد.

۵- توانمندسازی و افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت

تمام شرکت های دولتی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند نسبت به استقرار و بهبود سیستم حسابداری تعهدی مبتنی بر قیمت تمام شده و تنظیم بودجه شرکت های دولتی بر اساس بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و ارائه بودجه پیشنهادی بر مبنای بهای تمام شده منطبق بر اهداف کمی و برنامه سالانه در حیطه وظایف و فعالیت های اصلی در چارچوب اساسنامه اقدام نمایند. بر این اساس مجامع عمومی (یا شورایعالی) مکلفند نسبت به تصویب استقرار و اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد اقدام نمایند. هیأت مدیره شرکت ها نیز موظفند با رعایت مفاد این بخشنامه نسبت به تنظیم بودجه سال ١٣٩٧ اقدام و پس از طرح و تصویب در مجمع عمومی آن را به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند.

شرکتهای دولتی می توانند برای تأمین منابع مالی مورد نیاز سرمایه گذاری از ابزارهای اوراق مالی ارزی و ریالی و اوراق مالی اسلامی در بازارهای مالی داخلی و خارجی و همچنین تسهیلات مالی خارجی استفاده نمایند. پیش بینی سرمایه گذاریها باید با رعایت مفاد ماده ٣ و تبصره ١ ذیل بند ب ماده ١٣ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و ماده ٨٧ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت انجام پذیرد.

شرکت های دولتی مکلفند ضمن رعایت صرفه جویی در هزینه ها و اصلاح الگوی مصرف بر اساس بند ٨ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، از شروع طرح ها و پروژه هیا تملک دارایی های سرمایه ای جدید از محل منابع داخلی قبل از خاتمه طرح های در دست اجرا پرهیز نمایند و این طرح ها و پروژه ها را با تأکید بر موارد نیمه تمامی که موجب افزایش تولید کالا، خدمات و اشتغال بیشتر می شود با طرح هایی که در سال ١٣٩٧ خاتمه می یابند یا محل اجرای آنها در مناطق محروم است، اولویت بندی نماید.

واگذاری شرکت های دولتی در چارچوب قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و پیش بینی درآمدهای حاصل از واگذاری در چارچوب ماده ٢٩ قانون مذکور به صورت جدی پیگیری می شود.

۶- تقویت تعادل‌های منطقه‌ای

در سال ١٣٩٧ به منظور شفاف سازی و تقویت تعادل های منطقه ای، نظام جدید درآمد- هزینه استانی جایگزین نظام قبلی می شود و نظام توزیع اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای ملی و استانی بهینه و نظام مند خواهد شد و نظارت ملی بر بودجه های استانی نیز تقویت خواهد شد.

به منظور توسعه مناطق کمتر توسعه یافته و مرزی از سرمایه گذاری در مناطق یاد شده با ارائه کمک های فنی و اعتباری، حمایت می شود. دولت برنامه وسیعی برای تنوع بخشی به اقتصاد روستایی و تسهیل اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری برای تثبیت جمعیت در این مناطق دارد. از ایجاد شغل و سرمایه گذاری در نواحی صنعیت روستایی، بهسازی، نوسازی و مقاوم سازی واحدهای مسکونی روستایی حمایت شده و پوشش شبکه های ارتباطات و فنآوری اطلاعات و خدمات الکترونیکی دولت برای روستاها، مناطق کمتر توسعه یافته و مناطق مرزی افزایش می یابد. علاوه بر این در سال آتی، همچنان طرح کارورزی و کمک به تأمین بیمه سهم کارفرما به ویژه در مناطق غیربرخوردار و مناطق با نرخ بیکاری بالا اجرا می شود.

ب) بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

در اجرای مفاد بند (پ) ماده (٧) قانون برنامه ششم توسعه و به منظور ارتقای کارایی و اثربخشی بودجه عمومی، شفافیت، متناسب سازی مسئولیت ها و اختیارات، استفاده بهینه از ظرفیت های موجود، افزایش پاسخگویی دستگاه ها در مقابل عملکرد خود، ارتقای کیفیت ارائه خدمات به مردم، فراهم آوردن زمینه استانداردسازی خدمات دستگاه های دولتی، افزایش انگیزه کارکنان و مدیران دستگاه های اجرایی برای ارائه خدمات با کیفیت تر به مردم و اعطای اختیارات لازم به مدیران جهت ارائه خدمات کیفی و کنترل نتایج فعالیت هاو محصولات به جای کنترل مراحل انجام کار، تمامی دستگاه های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند بر اساس دستورالعمل ها و بخشنامه های صادره قبلی، ضمن استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و تکمیل فرم های ذیربط دستورالعمل موضوع پیوست این بخشنامه، بودجه پیشنهادی خود را با توجه به ملاحظات ذیل به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند:

دستگاه های اجرایی که در پیشنهاد بودجه، حداقل بیست (٢۰) درصد از فعالیت های خود را به روش بهاید تمام شده هزینه یابی نکرده باشند، از افزایش اعتبارات هزینه ای نسبت به سال ١٣٩۶ برخوردار نمی شوند.

دستگاه های اجرایی مکلفند بر اساس قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، قانون برنامه ششم توسعه، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢) و سایر قوانین مرتبط و خط مشی های یاد شده در قسمت های قبل پیشنهادهای بودجه ای خود را تهیه و از ارائه احکام بودجه ای جدید خودداری نمایند. تنها در موارد ضروری برای کسب منابع درامدی جدید و یا ساماندهی و مدیریت هزینه ها و مخارج، احکام پیشنهادی خود را در چارچوب فرم های پیوست شماره (٢) این بخشنامه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال دارند.

تمام دستگاه های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند در چارچوب راهبردها و سیاست های مندرج در این بخشنامه و پیوست های آن، نسبت به تهیه بودجه سال ١٣٩٧ خود (و اخذ مصوبه مجموع عمومی یا شورای عالی در مورد بودجه تفصیلی برای شرکت های دولتی) به همراه گزارش عملکرد اقتصاد مقاومتی در شش ماهه اول سال ١٣٩۶ و گزارش اثرگذاری بودجه پیشنهادی بر شاخص ها و اهداف اقتصاد مقاومتی در سال ١٣٩٧، اقدام و حداکثر تا ٣ هفته پس از تاریخ ابلاغ این بخشنامه، به سازمان برنامه و بودجه ارسال نمایند.

در صورت عدم ارائه بودجه پیشنهادی توسط دستگاه های فوق الذکر در موعد مقرر، سازمان برنامه و بودجه نسبت به تنظیم بودجه سال ١٣٩٧ آنان اقدام خواهد کرد. مسئولیت ارائه بودجه پیشنهادی در قالب دستورالعمل های این بخشنامه از سوی دستگاه های اجرایی به عهده بالاترین مقام دستگاه خواهد بود.

ج) پیوست‌های بخشنامه بودجه

١- برنامه زمان‌بندی تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال ١٣٩٧ کل کشور

٢- ضوابط مالی ناظر بر تنظیم بودجه سال ١٣٩٧ کل کشور

٣- دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی

۴- دستورالعمل جامع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

۵- دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی

۶- عناوین دستگاه‌های اجرایی موضوع بند (پ) ماده ٧ قانون برنامه ششم توسعه

خط‌مشی‌های تنظیم بودجه سال ١٣٩٧ کل کشور در جلسه مورخ ٢٧/۶/١٣٩۶ شورای اقتصاد به شرح فوق تعیین و مورد تصویب قرار گرفت.

منبع:روزنامه دنیای اقتصاد-وبسایت شناسنامه