هدف از اين تحقيق دريافت زمينه‌هاي فساد اقتصادي در مناقصات دولتي است. در اين راستا، پس از مطالعه ادبيات نظري تحقيق و شناسايي عوامل اصلي و فرعي فساد اقتصادي در مناقصات دولتي، طي دو مرحله از خبرگان مرتبط با مناقصات دولتي نظرسنجي و درستي موارد شناسايي‌شده آزمون شد.
مقدمه
بي‌شك با توجه به محدوديت منابع، نخستين مساله و كليدي‌ترين دغدغه دست‌اندركاران هر نظام اقتصادي بهره‌گيري حداكثري از منابع و به تعبير ديگر تخصيص بهينه آن است. در اين راستا، تمامي تمهيدات و اقدامات با محوريت سياست‌گذاري اقتصادي و در جهت اجراي اين مهم انجام مي‌شود. در اين بين، فساد اقتصادي چالشي محسوب مي‌شود كه با اخلال در نظام اقتصادي مخدوش‌شدن اين مهم را در پي داشته است.
فساد اقتصادي كه از آن به سوء‌استفاده از قدرت، امكانات، اختيارات و مناصب دولتي به منظور تامين منافع شخصي، گروهي، حزبي، قومي يا طبقه‌اي خاص تعبير مي‌كنند، سابقه‌اي به قدمت جامعه بشري دارد و مختص دوره خاصي در تاريخ سياسي و همچنين كشور معيني نيست. اما شكلي كه فساد مالي به خود گرفته، در طول تاريخ و از يك قوم به قوم ديگر تغييريافته است و هم در نظام‌هاي مالي سلطه‌طلب و هم در نظام‌هاي حكومتي دموكراتيك، بيماري شايع و ادامه‌داري به‌شمار مي‌آيد. گزارش ساليانه سازمان بين‌المللي شفافيت (TI) (Transparency International ) درباره فساد اقتصادي مويد اين امر است و در اين گزارش هيچ كشوري از قلم نمي‌افتد.
در واكاوي علل و زمينه‌هاي بروز فساد اقتصادي، با وجود تنوع علت‌ها و وابسته‌نبودن اين مقوله به علتی واحد يا عللی محدود و معين، يكي از اصلي‌ترين زمينه‌ها و گلوگاه‌هاي فساد اقتصادي را ميتوان فساد دولتي دانست كه خود ريشه در مداخله دولت در فرآيندهاي اقتصادي و توزيع منابع بين گروه‌هاي مختلف دارد. همچنين بسياري از صاحب‌نظران، فساد اقتصاي را پديده‌اي مرتبط با دولت مي‌دانند و در اين بين مناقصات دولتي يكي از مخاطره‌آميزترين فرآيندهاي اقتصادي دولت محسوب مي‌شود.
با توجه به حجم بالاي مناقصات در توليد ناخالص داخلي كشورها (به‌طور متوسط بين 15 تا 30 درصد از توليد ناخالص داخلي) و در نتيجه به سبب وجود گستره مالي زياد و مطرح‌شدن موضوع اموال عمومي در آن، امكان وسوسه براي سوء‌استفاده و گسترش فساد در اين بخش بسيار مهم جلوه ميكند؛ به طوري كه بنا به گزارش سازمان بين‌المللي شفافيت، زيان اين فساد در كشورها به طور متوسط بين 10 تا 25 درصد و در بعضي از موارد بالاتر از 40 تا 50 درصد در ارزش قرارداد تخمين زده شده است.
در اين مقاله زمينه‌هاي فساد اقتصادي مناقصات عمومي در ايران، به مثابه يكي از پيش‌خوان‌هاي ارتباط دولت و بخش خصوصي بررسي و تحليل مي‌شود. از آنجا كه وضع هرگونه قانون و تدبيري براي رفع اين مشكل، بدون انديشيدن به ريشه‌هاي آن، عملي بيهوده است و راه به جايي نمي‌برد، شناسايي زمينه‌هاي فساد اقتصادي در مناقصات دولتي اهميت ويژه‌اي دارد.
در سال‌هاي اخير و به‌ويژه، از دهه 1990 به بعد، فساد و آثار آن بر عملكرد اقتصاد توجه بسياري را به خود جلب كرده است و پژوهشگران متعددي به بررسي زمينه‌ها و پيامدهاي آن پرداخته‌اند. بيشتر كارهاي نظري و تجربي كه در ارتباط با آثار فساد انجام شده، نشان مي‌دهند كه فساد بر توسعه اقتصادي اثر مخرب بر جاي مي‌گذارد. در اين تحقيق از روش توصيفي ـ تحليلي استفاده شده است و با بررسي ميداني از طريق مصاحبه و توزيع پرسش‌نامه محقق‌ساخته، ميان خبرگان مرتبط با موضوع شامل كارشناسان، صاحب‌نظران و مديران دولتي و خصوصي در بخش مربوطه، طي دو مرحله انجام شده است.
زمينه‌هاي فساد اقتصادي
در مناقصات دولتي
فساد اقتصادي محصول فرعي مداخله دولت در اقتصاد محسوب می‌شود و در پی تنظيم اقتصاد از سوی دولت و به‌طور كلي در نتيجه سياسي‌شدن تخصيص منابع اقتصادي ايجاد مي‌شود و بنابراين در همه كشورهاي دنيا وجود دارد. طبيعتا مناقصات نيز به‌عنوان يكي از فرآيندهاي مهم دولتي از اين فساد در امان نبوده و حتي به دليل سهم 15 الي 30 درصدي از توليد ناخالص داخلي كشورها و در نتيجه نقش مهم در پيشبرد امور مربوط به سازندگي و رشد كشورها، نمود بيشتري پيدا ميكند و به عنوان يكي از گلوگاه‌هاي مهم فساد در بخش اجرايي مطرح مي‌شود.
از طرف ديگر، از آنجا كه منافع بخش عمومي نیز در مناقصه وجود دارد و فرد اموال خود را معامله نمي‌كند، امكان وسوسه براي برداشت قسمتي از منافع براي خود فرد و در نتيجه امكان سوء‌استفاده بيشتر می‌شود. اين سوء‌استفاده مي‌تواند از سطوح پايين و فروش كالاهاي غير‌ضروري و يا گران‌تر به دولت و همچنين چشم‌پوشي كارمند از تخلفات كارفرما در اجراي پروژه، آغاز شود و تا سطوح بسيار بالاتر مانند انجام معاملات در شرايط غير‌رقابتي و غير‌شفاف و برگزاري مناقصه‌هاي نمايشي براي افراد
خاص ادامه یابد.
مواردي از اين فساد اقتصادي عبارتند از: برگزاري مناقصه براي محصولی غير‌ضروري، منطبق‌نبودن نرخ كار واقعي با شرح كار مندرج در اسناد مناقصه و آگاه‌بودن مناقصه‌گر متقلب از وضعيت، برآورد غلط از قيمت انجام كار، تباني مناقصه‌گران با دستگاه مناقصه‌گذار برای اعلام برآورد اوليه غير‌واقعي، اطلاع از قيمت ساير مناقصه‌گران، تعويض پاكت‌هاي مناقصه‌گر مد نظر مناقصه‌گذار پس از خاتمه زمان تحويل پاكت‌ها، برآورد بيش از نياز براي يك محصول، توجيه‌پذير جلوه‌دادن يك طرح از نظر اقتصادي و محيط زيستی، تصويب قوانين خاص در بودجه سنواتي به نفع افراد خاص، تهيه و تنظيم اسناد مناقصه به نفع يك فرد خاص و محدود‌كردن رقابت، پيچيدگي عمدي اسناد مناقصه براي دشوار‌كردن امر نظارت، تصميم‌گيري‌هاي مغرضانه در زمان ارزيابي مناقصه‌گران، استفاده از معيارهاي انتخاب ذهني به جاي وجود ضوابط و معيارهاي معين، انجام كار بي‌كيفيت توسط مناقصه‌گر، توجيه و استفاده از رابطه براي تغيير در مبلغ و كيفيت قرارداد حين انجام كار، محدود‌كردن دسترسي به اطلاعات براي بعضي از افراد و برگزاري مناقصه در شرايط غير‌شفاف، سوء‌استفاده از شرايط اضطراري مانند بلاياي طبيعي، جنگ و...، پرداخت رشوه براي افزایش رتبه پيمانكار و وارد‌شدن در فهرست كوتاه يا خارج‌شدن از فهرست سياه، سوء‌استفاده از قانون و برگزاري مناقصه محدود و ترك تشريفات مناقصه به عنوان يك اصل.
در سال‌های اخير، در فرآيند برگزاري مناقصات كشور، تمايل زياد دستگاه‌هاي مناقصه‌گذار براي برگزاري مناقصات محدود مشاهده شده است. در این حالت، مناقصات محدود و ترك تشريفات مناقصات به عنوان يك اصل و مناقصات عمومي به عنوان يك استثناء مطرح مي‌شود، به طوري كه از نظر ريالي، ميزان مناقصات محدود از مناقصات عمومي پيشی می‌گيرد. مسلما، اين حالت زمينه‌هاي رانت‌جويي و سوء‌استفاده را براي افرادي خاص مهيا ميكند. به‌طور كلي، هر قدر خريدهاي دولتي (اعم از كالا يا خدمات) از روش مناقصه عمومي فاصله مي‌گيرند و به سوی مناقصه محدود يا ترك تشريفات مناقصه نزديك مي‌شوند، اعمال نظارت بر فرآيند خريدها كمرنگ‌تر شده و احتمال وقوع تباني بيشتر مي‌شود. قانون‌گذار نيز با تشخيص صحيح اين مطلب، خريدهاي بزرگ دستگاه‌ها را فقط از طريق برگزاري مناقصه عمومي مجاز دانسته و انجام معامله از طرق ديگر را فقط براي وضعيت‌هاي خاص، اضطراري و با شرایط محدود‌كننده، تجويز كرده است (مفاد جزء 2 بند ب ماده 4 و ماده 27 قانون برگزاري مناقصات). بنابراین اگر اكثر خريدهاي دستگاهي از طريق برگزاري مناقصه محدود يا بدتر از آن از طريق ترك تشريفات مناقصه انجام شده باشد و دلايل ارائه شده براي اتخاذ اين روش‌ها نيز چندان منطقي نباشد، بايد به حسن جريان امور در بخش خريدهاي آن دستگاه شك كرد، هرچند برگزاري مناقصه عمومي، به تنهايي اثبات‌گر سلامت معاملات انجام گرفته نیست.
فساد اقتصادي در مناقصات دولتي بيشتر به‌شكل رشوه‌دهي و رشوه‌ستاني و در نتيجه تباني بين مناقصه‌گذار و مناقصه‌گر يا افراد دخيل در اين امر نمودار می‌شود و در همه مراحل انجام مناقصه، يعني از زمان تعريف نياز از سوی دستگاه مناقصه‌گذار تا عقد قرارداد و تحويل محصول، امكان سوء‌استفاده و در نتيجه بروز فساد وجود دارد؛ هر چند كه در مراحل مختلف، به اشكال مختلف و احتمال وقوع متفاوت نمايان مي‌شود.
اصطلاحی تشبيهي در ميان كارشناسان مربوطه وجود دارد به اين مضمون كه: «زماني مي‌توانيم فساد در مناقصات را تشخيص بدهيم كه بتوانيم تشخيص بدهيم چه زماني ماهي در آب، آب مي‌خورد.» بنابراین، هميشه به دليل ماهيت ذاتي مناقصه و گستره مالي زياد آن امكان فساد اقتصادي در آن هست و خواهد بود. با اين‌همه، كم و كيف آن به ميزان دخالت دولت در فرآيندهاي اقتصادي و تنظيم دولتي اقتصاد، ميزان وابستگي درآمدهاي عمومي به ماليات‌ها، ساختار سياسي، چارچوب‌هاي نهادي، كارآيي و استقلال سازوكارهاي نظارتي (به‌ويژه رسانه‌ها)، ساختار بوروكراسي و اقتدار بوروكراتيك، ميزان تفكيك قوا، استقلال نظام قضايي و.... بستگي دارد.
به دليل وجود منابع سرشار رانت در مناقصات دولتي و اطلاع سياستمداران از اين امر و توانايي آنها در تخصيص سياسي منابع، در روند برگزاري مناقصات اختلال ايجاد كرده و از موقعيت به‌دست آمده به نفع خود سوء‌استفاده مي‌كنند. تصميم سياست‌مدار براي نبود الزام به برگزاري مناقصه عمومي يا صدور مجوز ترك تشريفات مي‌تواند يكي از اين موارد باشد. گسترش اين نوع معاملات در چند سال اخير دلیلی براین مدعا است، تا آنجاكه از نظر ريالي در حال پيشي‌گرفتن از مناقصات عمومي هستند.
همچنين برخوردهاي جانبدارانه و همراه با مصلحت‌انديشي‌هاي سياسي در برخورد با متخلفين در مناقصات دولتي سبب مي‌شود تا گروه يا افراد خاصي، با توجه به نفوذ و ارتباطات خاص خود با مقامات سياسي و اقتصادي كشور، برابر قانون نافرماني كنند. در اين حالت فشار افراد و گروه‌هاي خاص براي جلوگيري از پيگيري جدي مبارزه با فساد اقتصادي، با اين استدلال كه مبارزه با فساد سبب تشويش اذهان عمومي و ناامني فضاي كسب و كار شده و در صورت انتشار آنها آبروي كلي نظام سياسي از بين خواهد رفت، امكان فرصت‌طلبي‌ها را در مناقصات عمومي كشور افزايش می‌دهند.
يكي ديگر از زمينه‌هايي كه به بروز فساد در مناقصات دولتي دامن مي‌زند، برگزاري مناقصات دولتي در چارچوب روابط حامي ـ پيروي است. در چارچوب روابط حامي ـ پيروي، ساختار قدرت سياسي به فساد دامن مي‌زند. در اين چارچوب، فساد در شبكه روابط حامي ـ پيروي سازماندهي مي‌شود كه سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت، كارمندان بخش عمومي، افراد و گروه‌هاي هم‌سود خصوصي در آن نقش دارند. در اين نوع از روابط، كارمنداني كه با حمايت سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت سياسي فعاليت مي‌كنند، مجبور هستند به جاي خدمت به كل جامعه، از امكانات و اختيارات خود براي خوش‌خدمتي به سياستمداران يا جناح‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت بهره‌برداري كنند. بنابراين، تخصيص منابع بر اساس روابط سياسي و ملاحظات خاص انجام می‌شود. زمانی‌كه رابطه حامي ـ پيروي بين گروه‌هاي هم‌سود (حامي) و سياستمداران يا گروه‌هاي ذي‌نفوذ (پيرو) شكل مي‌گيرد، آنها (در اينجا حامي) نيز از پيروان خود در بخش عمومي خواهند خواست كه در اعطاي مجوزها، مناقصه‌ها و عرضه كالاها و خدمات ارزان‌قيمت دولتي، افراد و گروه‌هايي را كه آنها معرفي خواهند كرد، در اولويت قرار دهند. در اين ميان ممكن است قوانين و مقررات، تفسير، نقض يا دور زده شوند.
در نتیجه در اين روابط، رشوه‌ها مستقيما به سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت ارائه می‌شود و بخشي از آنها نيز غير‌مستقيم و چه بسا مستقيم، به كارمندان در بخش عمومي خواهد رسيد. در اين حالت، سياست‌زدگي بخش عمومي، حاكميت نسبتا پايين قوانين و انعقاد‌نيافتگي نهادها، عشيره‌اي‌بودن ساخت سياسي، محدوديت‌هاي سنگين بر فعاليت‌هاي مطبوعات و دستگاه قضايي غير‌قاطع و نسبتا جانبدارانه در ايجاد و گسترش فساد نقش اساسي دارند.
يكي ديگر از زمينه‌هاي اصلي بروز فساد اقتصادي در مناقصات دولتي را ميتوان در اقتدار بوروكراتيك، مخدوش بودن حقوق ارباب رجوع و شكنندگي بالاي آن در دستگاه بوروكراسي جست. در واقع، به دليل وجود رانت‌هاي هنگفت در ساختار اقتصادي كشور و اطلاع بوروكرات‌ها از اين امر، همواره امكان بروز رفتارهاي رانت‌جويانه در برگزاري مناقصات دولتي وجود دارد. كارگزاران دولتي سعي مي‌كنند تا با سوء‌استفاده از قدرت خود، بخشي از رانت‌هاي حاصله را به نفع خود جمع‌آوري كنند و در نتيجه دوستان و هم‌حزبي‌هاي خود را در زمره واجدين شرايط درآورند و مناقصه و قراردادها را به آنها واگذار كنند. سياسي‌بودن تخصيص منابع اقتصادي و ايجاد كميابيهاي ساختگي (از طريق وضع قوانين و مقررات اقتصادي و در واقع، تنظيم اقتصاد توسط بوروكرات‌ها) از جمله منابع اصلي توانايي بوروكرات‌ها در سوء‌استفاده از مناصب دولتي است.
زماني كه تخصيص منابع سياسي شود، بوروكرات‌ها و بوروكراسي، سازوكار تخصيص منابع خواهند شد. بنابراين افراد و گروه‌هايي كه به دنبال حقوق مربوط به موقعيتهاي انحصاري سودآوري هستند كه دولت ايجاد ميكند، بايد آنها را از بازارهاي سياسيشدهاي خريداري كنند كه بوروكرات‌ها كنترل مي‌كنند. بوروكرات‌ها نيز بر اين نكته واقف هستند كه موقعيتهاي انحصاري و امتيازات دولتي براي افرادي كه به آنها دست پيدا مي‌كنند، مازاد غيرتوليدي شایان توجهی (يعني رانت) به همراه دارند.
از اينرو، سعي مي‌كنند با دريافت رشوه از آنها بخشي از مازاد غيرتوليدي را به خودشان انتقال دهند. در واقع، تنظيم اقتصاد از طریق بوروكرات‌ها و ايجاد محدوديتها و كميابيهاي ساختگي (دولتي) براي افراد و گروه‌هايي كه از آنها بهرهمند مي‌شوند، هم سبب شكل‌گیری رانت می‌شود و هم برای بوروكرات‌ها رشوه ايجاد ميكند.
ضعف سازوكارهاي نظارت بر فرآيند برگزاري مناقصات و نيز ضعف يا كمبود جريان اطلاع‌رساني مستقل نيز مي‌تواند زمينه بروز و تشديد فساد اقتصادي در مناقصات را فراهم آورد.
به نظر مي‌رسد بسياري از مخاطرات ناشي از عملكرد نامطلوب در مناقصات به مرحله اجراي قراردادها يا حتي زمان تصويب قانون و آيين‌نامه‌هاي مرتبط با آن مربوط مي‌شود كه سازوكار مناسبي براي نظارت بر آنها پيش‌بيني نشده است.
دليل آن را نيز ميتوان در نبود ابزارهاي لازم براي كشف و شناسايي رفتارهاي فرصت‌طلبانه افراد، محدود بودن اين سازوكار به افراد خاص (كه اغلب ذي‌نفع هستند)، موارد خاص و مرحله خاصي از مناقصه جست‌وجو كرد.
نبود فضاي شفاف خبري و اطلاع‌رساني سبب ضعف سازوكار اطلاع‌رساني در كشور می‌شود و اين امر زمینه نبود نقد سازنده و تاثيرگذار را فراهم ميكند. از طرف ديگر با توجه به ساختار دولتي اقتصاد ايران و نبود بازار رقابتي سالم و گسترده، سامانه‌هاي اطلاع‌رساني تجارتي پیرامون محور مناقصات و مزايده‌هاي دولتي و غير‌دولتي نيز شكل نگرفته است.
در نتيجه، مالكيت متمركز رسانه‌ها و مطبوعات و اعمال محدوديت‌هاي دولتي بر كم‌و‌كيف گزارش‌دهي و اطلاع‌رساني آنها، جامعه را از توانايي اين سازوكار در افشاي فساد اقتصادي و پاسخگویی بوروكراسي محروم ميكند و سبب بروز فساد
اقتصادي می‌شود.
با اين توضيح و با توجه به ساختار مناقصات عمومي، زمينه‌هاي اصلي فساد اقتصادي در مناقصات عمومي را ميتوان در چهار عامل اصلي تجميع و خلاصه كرد كه عبارتند از: ساختار رانت‌جويانه مناقصات دولتي، سياسي‌بودن فرآيند برگزاري مناقصات، اقتدار بوروكراتيك و ضعف سازوكارهاي نظارتي. هركدام از اين چهار عامل اصلي نیز مشتمل بر مولفه‌هاي فرعي هستند كه از يك طرف با استناد به ادبيات نظري درباره فساد اقتصادي و همچنين ملاحظه ساختار مناقصات عمومي در كشور و از طرف ديگر مصاحبه با خبرگان حوزه مناقصات عمومي شناسايي شده‌اند.
نتايج حاصله
پس از تعيين و شناسايي زمينه‌هاي فساد اقتصادي در مناقصات دولتي، پرسشنامه‌اي بر مبناي اين عوامل به‌دست آمد و نظر‌سنجی در دو مرحله انجام گرفت. نتايج حاصل از مرحله اول نشان داد كه تمامي موارد شناسايي‌شده جزو زمينه‌هاي بروز فساد اقتصادي در مناقصات دولتي هستند، به اين صورت كه در تمامي موارد، بيش از 50 درصد افراد به موثر‌بودن آن عامل راي داده‌اند. همچنين 3/90 درصد پرسش‌شوندگان موارد شناسايي‌شده را جزو عوامل شكل‌دهنده فساد در مناقصات دولتي قلمداد كرده‌اند. همچنین ميتوان نتيجه گرفت كه حدود 76 درصد افراد، وجود فساد اقتصادي را در مناقصات دولتي گسترده و جدي مي‌دانند، 16 درصد افراد ارزشي متوسط براي اين موضوع در نظر گرفته‌اند و تنها 8 درصد افراد معتقدند كه فساد در اين بخش زياد جدي نیست.
در نتيجه‌گيري كلي بايد گفت كه از نظر خبرگان، مهم‌ترين عامل زمينه‌ساز فساد اقتصادي در مناقصات دولتي، زمينه‌هاي مربوط به ضعف سازوكارهاي نظارتي است. سياسي‌بودن فرآيند برگزاري مناقصات، اقتدار بوروكراتيك و ساختار رانت‌جويانه مناقصات نيز در رتبه‌هاي بعدي قرار مي‌گيرند.
نكته لازم به يادآوري اين است كه اگرچه عوامل مربوط به ضعف سازوكارهاي نظارتي، سياسي‌بودن فرآيند برگزاري مناقصات و اقتدار بوروكراتيك، از نظر خبرگان داراي درجه اهميت بيشتري نسبت به ساختار رانت‌جويانه دارند، ولي در واقع فساد اقتصادي در مناقصات دولتي اقدامی رانت‌جويانه و روشي براي دستيابي به رانت‌ها است و عوامل زمينه‌ساز ديگر دستيابي به منابع رانت را تسهيل مي‌كنند؛ اين عوامل در هماهنگي با يكديگر در نهايت سبب كاهش قيمت نسبي فساد و در نتيجه وقوع آن در مناقصات عمومي مي‌شود.
افزون بر آن با توجه به اطلاعات به‌دست آمده، عوامل موثر در بروز فساد اقتصادي رتبه‌بندي شدند. با توجه به تقسيم‌بندي صورت‌گرفته، 28 عامل فرعي در 4 گروه اصلي، شناسايي و با استفاده از روش‌هاي تصميم‌گيري چند معياره رتبه‌بندي شدند. يافته‌هاي به دست‌آمده از اين رتبه‌بندي در جدول‌ها آمده است.
منبع:دنیای اقتصاد
- نویسنده : یزد فردا
- منبع خبر : خبرگزاری فردا
جمعه 10,مه,2024